Что не так с оплатой труда госслужащих и как это изменить

1. Какие недостатки остались в новой системе оплаты труда
2. Почему высокая доля премий не мотивирует
3. Не все то "низкие зарплаты", что госсектор
4. Что делать

Граждане требуют от чиновников быстрых и качественных реформ, но мотивирует ли действующая система оплаты труда госслужащих двигать страну вперед? (Укр.)

Общество и доноры уже несколько лет настойчиво требуют от украинского правительства реформ, но реформы идут медленно. С 19 июня по 2 июля 2017 Индекс мониторинга реформ (и моря) составил 0,4 балла из пяти возможных.

Чаще всего, когда говорят о реформах, вспоминают политическую волю к изменениям в стране. Однако даже при наличии политической воли мало просто принять закон или постановление - изменения нужно имплементировать на всех уровнях.

Возникает вопрос, кто делает реформы. Это обычные государственные служащие: управленцы, работники среднего и нижнего звеньев. Именно они будут качественно или некачественно внедрять лучшие законы или политики правительства топового уровня.

Реформу сектора государственного управления начали два года назад. В 2015 году Верховная Рада приняла закон "О государственной службе" и "Стратегию реформирования государственного управления Украины на 2016-2020 годы".

Этот закон соответствует европейским принципам госуправления и решает основные проблемные вопросы государственной службы. Однако в 2017 году система все еще далека от совершенства. Действующий механизм оплаты труда государственных служащих мешает обновлению кадров, хотя и обходится налогоплательщикам в значительную сумму.

Ожидается, что в 2017 году расходы на оплату труда в государственном секторе достигнут 10,8% ВВП. Для страны с переходной экономикой и большим долгом этот уровень слишком высокий. Такие расходы могут себе позволить только экономически развитые страны. В ЕС доля расходов на оплату труда в 2016 году в среднем составила 10,2%.

Закон ввел два важных новеллы. Первая - открытые конкурсы на вакантные должности в государственной службе, чтобы привлечь людей за пределами системы. С тех пор было проведено 26 тыс кадровых конкурсов, а госслужба стала одной из трех крупнейших сфер на рынке труда по количеству размещенных вакансий.

Вторая новелла - повышение вознаграждения на государственной службе и изменение структуры оплаты труда. Однако со временем оба эти достижения обнаружили свои недостатки.

В этой статье авторы остановились именно на этих недостатках. Оказалось, что действующая система демотивирует людей участвовать в конкурсах и ухудшает результат реформы. Украина вскоре окажется перед необходимостью исправлять вызванные этим диспропорции.

Какие недостатки остались в новой системе оплаты труда

В Украине принята централизованная система оплаты труда работников публичного сектора на базе тарифной сетки. Их зарплата состоит из базовых, временных и льготных компонентов. Базовые компоненты - это должностной оклад и постоянные надбавки за выслугу лет и за ранг государственного служащего.

Также служащие имеют право на два вида материальной помощи: на решение социально-бытовых вопросов и на оздоровление на время отпуска. Временные премии и надбавки - это дополнительные выплаты, которые зависят от условий и результатов работы.

Составляющие вознаграждения за труд в секторе государственного управления в Украине

Источник: Центр экономической стратегии на основе законодательства

Первая проблема заключается в том, что слишком большая доля временных компонентов в зарплате делает служащего заложником руководителя. Премии легко превратить из инструмента поощрения в инструмент давления или склонение к коррупции.

Новый закон увеличил долю должностного оклада с 26% в 2015 году до 34% в 2016 году, и она еще низкая. Хорошо, что эти искажения постепенно исправляться.

Фактическая и ожидаемая структура денежного вознаграждения по закону,% от общего выплаты

Источник: Центр экономической стратегии на основе нормативно-правовых актов

С 1 января 2018 минимальный должностной оклад вырастет до 1,5, а с 1 июля 2018 - до 1,75 размера прожиточного минимума. С 1 января 2019 ежеквартальные премии будут ограничены 30% годового должностного оклада, а максимальный размер премиального фонда не превысит 20% годового фонда оплаты труда.

По сравнению с действующим правилам это радикальные изменения, ведь сейчас экономия фонда оплаты труда полностью распределяется на премиальные, и этим нередко манипулируют. Руководители могут умышленно держать определенное количество должностей вакантными, чтобы увеличить объем свободных ресурсов для выплат своим подчиненным.

Председатель Нацдержслужбы Константин Ващенко считает, что доля таких вакансий в штатном расписании может составлять 10-15%. С одной стороны, это позволяет легально платить зарплаты, приближенные к рыночным, с другой - этим нельзя злоупотреблять.

Вторая проблема - дискриминация в оплате молодых специалистов и специалистов из-за пределов системы государственной службы, ведь надбавка за выслугу лет может достигать 50% дохода работника. К сожалению, этот недостаток сохранено и в новом законе. Поэтому топовый руководитель, который пришел с негосударственного сектора, может получать примерно столько же, сколько служащий среднего звена, имеющий большой стаж.

Такие ситуации не редкость: по данным Госкомстата, в 2015 году доля руководителей всех уровней и категорий на государственной службе с выслугой более 15 лет, то есть тех, кто имел надбавку за выслугу лет на уровне 45-50%, составила 46%. Еще 26% руководящих работников имели стаж 10-15 лет и надбавку к должностному окладу 30-42%.

Чтобы иметь представление о совокупных размеры вознаграждения государственных служащих центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ), авторы расчет условной среднемесячной выплаты при минимальных и максимальных надбавках, определенных законом для работников ЦОИВ центрального уровня.

Расчет денежного вознаграждения служащего ЦОИВ центрального уровня на основе схемы должностных окладов, 2017, грн в месяц до налогообложения

Источник: Центр экономической стратегии на основе нормативно-правовых актов

* В совокупности два вида материальной помощи: на оздоровление при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и на решение социально-бытовых вопросов. Для уровня государственного секретаря гарантированными есть надбавки за интенсивность труда и выполнения важной работы в объеме не менее 50% должностного оклада за каждый.

** Учтены все временные надбавки и выплаты: по дополнительную нагрузку, за интенсивность труда, за выполнение особо важной работы, за участие в подготовке законодательных актов, за доступ к секретной информации.

Третья проблема - работники различных центральных органов власти (ЦОВ) получают различные награды. Самые высокие оклады установлены для должностных лиц вновь антикоррупционных органов - НАБУ и Назка. Они в разы превышают оклады высшего уровня государственной службы - государственного секретаря.

Должностной оклад простого прокурора Генеральной прокуратуры подобный оклада руководителя государственного органа центрального уровня. Такой подход противоречит принципу равнозначности оплаты за одинаковую работу.

Это заметно даже на усредненных показателях. В 2016 году расчетная среднемесячная зарплата для различных министерств варьировалась в диапазоне 2 882-9 377 грн, тогда как средний показатель в министерствах составлял 6374 грн в месяц.

Даже в пределах одного ведомства зарплаты могут сильно отличаться. Это демотивирует сотрудников, особенно если они не понимают причин диспропорции.

Чтобы решить эти проблемы, не обойтись без детального анализа фактической оплаты труда и влияния различных вариантов изменений на совокупные расходы на оплату труда в секторе. Для этого нужна централизованная база данных кадрового учета и оплаты труда. По словам Ващенко, такая система создадут за донорские средства до конца 2017 года.

Почему высокая доля премий не мотивирует

Государства всячески экспериментировали с компонентами вознаграждений, но далеко не всегда это придавало мотивации работников и улучшало качество их работы.

В 1980-х годах на волне реформ государственного управления развитые страны поставили часть вознаграждения в зависимость от оценки результатов работы сотрудника (performance-related pay). Впоследствии эту практику подхватили другие государства.

Кроме этого, многие страны уменьшили долю вариативных и льготных компонентов оплаты в структуре денежных вознаграждений и увеличили гарантированную долю. По данным ОЭСР, в 2011 году на премии приходилось лишь 20-35% зарплаты служащего.

Вариаций мотивирования персонала в зависимости от результатов работы и систем оценки было много. В Португалии ввели такое правило распределения премий: в рамках системы премии за надлежащий уровень выполнения обязанностей получают четверть работников, из которых 5% получают высшие премии, если результаты их работы признаны образцовыми.

Если образцовыми были признаны результаты работы всего учреждения, то ее премиальный фонд распределяется между 35% работников, из которых по образцу результаты премируют 10% включая руководителей.

В Германии элементы вознаграждений в зависимости от результатов работы ввели в 1997 году. Они предусматривают или одноразовый годовой бонус в размере зарплаты начального уровня, или ежемесячную премию в 7% первоначального базового оклада.

Некоторые страны установили лимит на долю премий в общей выплате работнику.

В Латвии и Словении кумулятивный объем бонусов не может превышать 40% и 55% совокупной оплаты соответственно. В Литве после реформы средний уровень премиальных выплат уменьшился до 20% совокупной зарплаты, а максимальный размер всех надбавок и премий не может превышать 70% совокупного вознаграждения.

Повысили мотивационные схемы эффективность работы сотрудников? Далеко не везде. Согласно опросам, только 31% литовских государственных служащих считают, что высокая производительность приводит к повышению зарплаты. В Эстонии так считают 50%, в Латвии - 30%, в Польше - 18%.

Частично это объясняется несовершенными системами оценки персонала, а частично тем, что работников сектора государственного управления денежные компоненты оплаты мотивировали значительно меньше, чем тех, кто работал в частном секторе.

Результаты опросов чиновников показали, определяющими с точки зрения мотивации есть ощущение значимости работы служащего, его влияние на принятие решений, карьерное продвижение, социальная защита и престиж государственной службы.

Для страны с ограниченными бюджетными ресурсами и высокими коррупционными рисками важно максимально упростить надбавки к зарплате и поставить все материальные стимулы в зависимости от цели реформы госслужбы.

Например, целесообразно уменьшить максимальный размер надбавки за выслугу лет с 50% до 30% или переквалифицировать его в надбавку за релевантный опыт работника, в том числе за пределами государственной службы.

Стоит также проанализировать, как в Украине для новых и старых чиновников работают нематериальные мотивационные факторы карьерные перспективы, влияние на принятие решений, условия труда, культура взаимоуважения, удобство документооборота.

Не все то "низкие зарплаты", что госсектор

Государственная служба остается непривлекательным работодателем для Украинской. По результатам 26 тыс кадровых конкурсов на вакантные должности в государственной службе лишь 2% должностей заняли люди, ранее не работавших в этом секторе, утверждает Национальное агентство по вопросам государственной службы.

Украинцы часто считают, что в государственном секторе зарплаты низкие, и поэтому не слишком интересуются вакансиями. Однако это не так. Зарплаты чиновников не отставали от темпов роста экономики: расходы на оплату труда в секторе госуправления и обороны по 2001-2015 годы на 35% превысили рост номинального ВВП.

Зарплаты менялись неравномерно, но за последние 15 лет расходы на оплату труда чаще росли быстрее, чем ВВП, чем отставали были на уровне с ним. После принятия закона о госслужбе фонд оплаты труда чиновников и их средние зарплаты выросли более чем вдвое в 2016 году, а в 2017 году вырастут еще на 48%.

Изменение номинального ВВП и расходов на оплату труда работников сектора государственного управления, 2001-2016 годы,% в год

Источник: Госстат, расчеты Центра экономической стратегии

Средние зарплаты в госсекторе конкурентные по сравнению с производственными отраслями, но ниже зарплат в секторах технологических и финансовых услуг.

Средняя зарплата работников центральных аппаратов органов государственной власти в 2016 году была на 11,4% выше средней зарплаты в промышленности, но на 31% ниже среднемесячной зарплаты в секторах финансовых услуг и IT.

Структура заработной платы в государственном и частном секторах существенно отличается.

В структуре фонда оплаты труда работников сектора государственного управления в 2016 году должностной оклад составлял 34%, надбавки - 53%, премии - 13%. В финансовом секторе и промышленности основная зарплата составляет 60% совокупного вознаграждения, а дополнительные выплаты - 30-35%.

Исследование оплаты труда в государственном и частном секторах в ЕС показали, что для менее квалифицированных работников в государственном секторе зарплата выше, чем в частном. Одновременно для более квалифицированных работников и чиновников разница между государственным и частным секторами уменьшается или изменяется в пользу частного сектора. Такая ситуация в Польше, Словении, Литве, Эстонии.

У руководителей высших звеньев государственной службы, не имеют больших надбавок за стаж работы на государственной службе, средние заработные платы на 40-60% ниже, чем в частном секторе, в Польше, Чехии, Литве и Эстонии.

Такая ситуация характерна и для Украины. Для специалистов центральных органов государственной власти заработные платы на 25-30% выше, чем для сравниваемых по содержанию работы постов в частном секторе. Для руководителей частный сектор предлагает заработную плату в среднем на 50% выше, чем государственный.

Разница в оплате труда в государственном секторе по сравнению с частным зависимости от профессионального уровня в странах ЕС, 2010 год, и в Украине, 2016 год

Источник: De Castro F., Salto M. and Steiner H. 2013. The gap between public and private wages: new evidence for the EU. Economic Papers 508, October 2013, "Эрнст энд Янг", Минфин, расчеты Центра экономической стратегии

Для высшего корпуса госслужбы Украины целесообразно изменить правила оплаты труда. Например, отменить надбавки за выслугу и особенно важные задачи и увеличить должностные оклады.

Мотивационным элементом оставить премии или перейти к контрактной системы с отдельными принципами формирования вознаграждения, зависит от достижения целей и предусмотренных контрактом результатов.

Что делать

Что можно сделать, чтобы государство стало более привлекательным работодателем без существенного негативного влияния на фискальную стабильность?

Во-первых, необходимо создать базу интегрированного кадрового и зарплатного учета служащих, детально проанализировать дифференциации оплаты труда и оценить последствия различных вариантов изменений в структуре заработных плат.

Во-вторых, сделать максимально прозрачным механизм формирования вознаграждения для сотрудников. Для страны с ограниченными бюджетными ресурсами и коррупционными рисками важно упростить надбавки к зарплате и другие материальные стимулы.

В-третьих, уменьшить диспропорции в оплате труда в различных ведомствах и избегать политических решений, которые искажают уровне компрессии зарплат.

Наиболее высокооплачиваемыми работниками в системе по должностным окладам являются работники НАБУ: 40-50 прожиточных минимумов по сравнению с восемью прожиточными минимумами для государственного секретаря.

Необходимо совершенствовать условия проведения конкурсов, повышать качество экзаменов. Кандидатов следует тестировать не только на знание законодательства, но и на логику, умение работать в команде, лидерские качества, коммуникативные навыки. Не лишними будут и психологические тесты по склонности кандидатов в коррупции.

Также следует менять систему оплаты труда для высшего корпуса госслужбы, обеспечивать мотивации и уровень оплаты, сопоставимый с частным сектором.

Ирина Пионтковская, старший экономист Центра экономической стратегии, Александр Кашко, экономист Центра экономической стратегии

Похожие

Комментарии